为期3年，昭通学院、昭阳区人民政府共建帮扶昭阳区二中

[19]受该方案约束、根据该方案做出的补偿协议总体上是法定的、格式化的，缔约双方并无多少讨价还价的空间。

[46]参见前引〔22〕，许崇德主编书，第109页。结合上述背景来看，全国人大常委会的设立，显然为民主集中制原则的应用提供了新的变量，而全国人大常委会和国务院之间的关系，也拓展了民主集中制的内涵。

其次，国务院对全国人大常委会负责并非国务院从属性的体现。人民只有通过代表机关才能形成和表达其统一意志。根据我国宪法第100条，地方性法规不得与宪法、法律、行政法规相抵触。只不过，从代表性与行动能力功能分配的角度观察，全国人大与全国人大常委会、国务院之间的关系主要是民主正当性传输关系，而实质的议行关系主要体现在更具行动能力的全国人大常委会与国务院之间同时，由于合宪性审查并非一个具体的技术性装置，而是一项重要的制度创新，不仅涉及到审查的主体、范围、标准、程序、方式等体制机制问题，还涉及到审查的原则、效力、责任以及合宪性审查与合法性审查、备案审查的关系等深层次的基本原理问题，由此使得宪法学研究获得了新的发展空间。

新中国成立后，迫在眉睫的宪法任务是如何通过根本性的制度更替而建构起新的政治法律秩序，如何通过卓有成效的国家建设而促进社会的发展与进步。抽象而玄虚的学术范畴和理论逻辑面对丰富多彩的宪法生活往往显得苍白无力，基于美好愿望而提出的制度建言和方案，在某种程度上成为象牙塔内的孤芳自赏和沙盘推演。[6]参见前引[1]，后向东文。

然而，这些评论都没有涉及第37条的修改。实践中，中央和地方层面出台的细化规定早已超越第37条列举的范围，涉及如科技、文化、电信、邮政、金融、社会保障、农业服务、殡葬等领域。[4]条例修订草案公布前后，有许多专家学者发表评论，如程琥：《〈政府信息公开条例〉的修改》，载《国家检察官学院学报》2016年第3期。对此，起草专家这样解释：对于确实无法归入本条例适用范围的其他主体正在实施的各种形式的公开，可以继续，同时还可以通过制定或修改单行法的形式加以完善。

[57]参见莫于川：《中华人民共和国政府信息公开条例释义》，中国法制出版社2008年版，第51页。《环境保护公共事业单位信息公开实施办法(试行)》第12条。

第一，公开依据由参照条例执行变为依据相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行，并授权全国政府信息公开主管部门可以根据实际需要制定专门的规定。检索时间为2018年6月25日。这就意味着北京市交通委理应掌握上述信息，却把公开义务的皮球踢给了所辖公司。[21]参见单玉晓：《信息公开十年待再进》，载《财新周刊》2017年第16期。

根据《条例》第4条，各级政府应建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度。[25]参见王锡锌：《政府信息公开制度十年：迈向治理导向的公开》，载《中国行政管理》2018年第5期。追根溯源，以20世纪80年代末两公开一监督改革为起点，我国经历了一场从秘密到公开的深刻变革，其牵涉甚广，涵盖政务公开税务公开审判公开检务公开村务公开厂务公开校务公开等多个领域。但申请者发现根据《北京市收费公路监督检查管理办法》，交通管理部门负责对收费公路经营者进行监管。

首先，公共企事业单位信息公开案件的司法审查分四步：第一，确定被告是否属于公共企事业单位。就判断被告是否属于公共企事业单位而言，司法实践中，《条例》第37条或相关具体实施办法明文列举的领域没有太大争议，争议多出现在未列举领域。

然而，10年实践表明：由于责任分配不清、科层压力不够，行政保障面临制度配套不足、考评追责乏力和监督救济缺失的困境。第33条则建立了公众向上级行政机关、监察机关或主管部门举报信息公开违法的机制，并责成收到举报的机关予以调查处理。

[62]第三种方案是依靠宣传、普及相关案例推动公共企事业单位信息公开的司法救济。但即便接受最少存留适用规则，也不一定就能最有效地推进公共企事业单位信息公开，这是其第二点缺陷。公共企事业单位信息公开制度变革的可欲理想是尽量消除《条例》的二元结构，让本来同《条例》主体部分若即若离的相关制度入条例化，回归其一般原理和基本架构。然而，实证调研表明：各单位普遍反映在推进公共企事业单位信息公开过程中遇到的最大障碍就是监督制约机制的缺位。[52]因此，《条例》第37条在全球信息公开立法中或许属于例外，但并非当初对信息公开制度认识不深入，对规律性把握不够的结果[53]，而是一个立足本土语境、解决现实问题的选择。[64]参见前引[59]，郭泰和书，第127-128页。

王丹红：《论公共企事业单位的信息公开》，载《法律与社会》2009年第10期。在冯某诉中国电信股份有限公司上海分公司信息公开案([2015]浦行初字第108号)中，法院支持被告以商业秘密为由拒绝公开与第三方的合作信息。

首先是实定法根据不足。第二种否定理由是相关具体实施办法设立的投诉、举报机制排除司法诉讼。

[48]这实际上是借鉴了有学者提出的信息公开特殊论，即对公共企事业单位的识别，不能完全采用行政主体理论，因为行政主体理论是建立在国家行政之上的，在林林总总的公共企事业单位中，或许在某种组织形态上、具体行为模式之中夹杂着法律法规授权组织，但又不完全是，它们更多的可能是涉及社会行政、给付行政范畴，是与传统行政主体很不一样的组织形态。[41]这是因为在规则层面，公共企事业单位不具备行政主体资格，一般不能进入行政诉讼和行政复议程序。

这固然不至于缘木求鱼，但10年经验表明单凭行政系统的内部保障有很大局限，司法机关的外部监督不可或缺。检索时间为2018年6月21日。但也有人认为，将社会组织带有行政管理性质的行为一律纳入行政诉讼，失之过宽，建议做进一步研究。[19]许多地方也开展了政府信息公开工作的抽查督导或年度检查。

第二，不可否认，同行政主体相比，公共企事业单位信息公开确有其特殊之处。首先，许多行政机关开展了年度信息公开工作考核，并在《条例》无明文要求的情况下主动向社会公开考核结果，包括负面结果。

《交通运输公共企事业单位信息公开指导意见》第4、5条。《条例》第30条要求政府信息公开主管部门和监察机关对行政机关信息公开实施情况进行监督检查。

在南京市某国际公寓住宅小区业主委员会与国网江苏省电力公司南京供电公司信息公开案([2016]苏8602行初370号)中，法院指出：本案中，被告南京供电公司虽然并非行政机关，也非一般意义上的行政主体，但其亦有别于一般意义上的企业，其作为向社会公众提供公共电力服务的企业，与人民群众的利益密切相关，故《政府信息公开条例》第37条将其纳入信息公开义务主体范围，从而使得被告在信息公开领域具备作为行政诉讼被告资格的。[65]当然，为了在立法上更加明确申诉前置，有必要对条例修订草案第48条进行微调。

[51]但厂务公开和校务公开最终没有单行立法，而是写入《条例》第37条。[12]还有一些地方政府在信息公开工作考核中引入了第三方评估机制。据北大公众参与中心2015年统计，在30个省级行政单位中有11个建立了评议制度，9个组织了评议活动。第三条进路则承认公共企事业单位不属于行政主体，但强调其特殊地位。

[38]究其根源，这种相互推诿很大程度上可以归咎于《条例》设定的公开义务主体结构。虽然有学者提出最少存留适用规则，试图在《条例》二元结构之间搭建桥梁，但仍有两点缺陷。

但下列案例具有典型意义，可以类型化地展示审判实践。《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》第13、14条。

因此，要实现公共企事业单位信息公开入条例化，必须另辟蹊径。据此，脱条例化的修法方向既无视历史和现实，也有悖未来的发展趋势。